Interesses partidários na base das nomeações
para a administração pública
Investigação de Patrícia Silva da UA
2014-03-04
A investigadora Patrícia Silva
As conclusões do trabalho coordenado pela investigadora Patrícia Silva foram obtidas através da análise de uma amostra de 11 mil nomeações para a administração pública realizadas entre 1995 e 2009 que apontam para a existência de consideráveis influências partidárias.
“Os resultados sugerem que, embora as nomeações possam ser usadas para efeitos de controlo de políticas públicas, tende a persistir a utilização das nomeações como uma forma de recompensa por serviços prestados anteriormente ou em antecipação aos mesmos, esperando-se que a filiação partidária ou o relacionamento pessoal com o ministro sejam centrais neste processo”,explica Patrícia Silva.
A investigadora da UA responsável pelo trabalho realizado no âmbito do Doutoramento em Ciências Políticas destaca que, no entanto, “as motivações de recompensa surgem associadas às posições hierárquicas intermédias e a posições nos gabinetes ministeriais ou nos serviços periféricos da administração pública, bem como a posições menos visíveis, mas igualmente atrativas do ponto de vista financeiro”. É o caso de cargos em embaixadas e de posições menos visíveis na estrutura diretiva das empresas públicas.
Estas nomeações para estruturas intermédias “são potencialmente utilizadas para cooptar apoio de indivíduos com redes de conhecimento que podem ser relevantes para o partido”. A entrega destes cargos “é mais utilizada para este efeito de recompensa, uma vez que se trata de níveis hierárquicos onde o volume de posições disponíveis é mais amplo e onde o controlo e a monitorização dos partidos da oposição e do eleitorado são, inversamente, menos eficazes”, diz a investigadora.
“Pelo contrário, as nomeações que ocorrem para efeitos de controlo de políticas públicas tendem a estar centradas em cargos que podem influenciar a orientação política e a sua execução”, aponta Patrícia Silva, cujo trabalho de doutoramento utiliza dados empíricos obtidos no âmbito do Projeto de Investigação “Patronagem Política em Portugal”, coordenado por Carlos Jalali, investigador do DCSPT, e financiado pela Fundação para a Ciência e Tecnologia.
Em específico, são analisados os padrões de uma amostra de 11 mil nomeações políticas de 1995 a 2009 – que podem ser extrapolados até aos dias de hoje – e entrevistas a 51 dirigentes políticos, ministros e observadores privilegiados da política portuguesa.
Pode, assim, dizer-se que “as duas motivações estão presentes, isto é, as nomeações podem ser motivadas por questões de recompensa e de controlo”. Aponta a investigadora que “quando os partidos vencem eleições, os seus membros esperam ver a sua lealdade ao partido ser recompensada”.
Por isso, “estas nomeações combinam a vontade do nomeado e a necessidade do partido de assegurar o controlo de áreas sectoriais cruciais para o Governo, corroborando a coexistência de dinâmicas de recompensa e de controlo”.
Ciclo governativo influencia nomeações
As diferentes motivações das nomeações emergem, também, quando são considerados os diferentes momentos do ciclo governativo. “Os resultados [do trabalho] tendem a sugerir que as motivações de recompensa surgem sobretudo no final dos mandatos e na antecipação de eleições, apontando para a existência de objetivos de captação de votos e de vantagens eleitorais”,aponta Patrícia Silva.
Por oposição, o controlo de políticas públicas pode ser identificado no início do mandato. Na realidade, “as etapas iniciais dos mandatos governativos, particularmente em cenários de alternância partidária completa, tendem a gerar a necessidade de imprimir novas orientações nos serviços, através da reestruturação da orgânica do aparelho administrativo do anterior executivo”.
Tal, anota a investigadora, “parece ser acompanhado por uma adaptação das estruturas dirigentes às preferências programáticas dos ministros e do partido no Governo”.
Este trabalho de doutoramento aponta, ainda, para uma última importante conclusão. “Os resultados sugerem que os partidos da oposição podem exercer uma importante função de monitorização da utilização das nomeações, evitando que o principal competidor utilize o acesso ao Governo como uma porta aberta para o recurso às nomeações, sinalizando os casos de ocupação partidária do Estado quer nos debates parlamentares, quer através da comunicação social”,sublinha a investigadora.
É que ao denunciar a utilização dos recursos do Estado pelo seu principal opositor, “os partidos na oposição procuram confinar as possibilidades do seu principal oponente vir a deter recursos adicionais que impeçam o seu regresso ao Governo”.
De forma a contornar a pressão limitadora dos partidos da oposição em determinados níveis hierárquicos os partidos do Governo compensam com um aumento da proporção das nomeações em níveis hierárquicos menos visíveis.
“Quando o principal partido da oposição é mais crítico, tende a verificar-se uma redução das nomeações nos cargos de direcção superior, que são mais visíveis, e o seu impacto reduz-se gradualmente à medida que analisamos níveis hierárquicos mais baixos – níveis intermédios da administração pública – ou menos visíveis, como no caso das nomeações para os serviços periféricos”, aponta o estudo.
“Colonização partidária” afasta eleitores
Face à tendência que impele os partidos no Governo a substituir a elite dirigente da administração pública, Patrícia Silva aponta para o risco de surgirem descontinuidades no processo de implementação de políticas públicas e de reformas a longo prazo. “A utilização das nomeações pode contribuir para a deterioração do processo de políticas públicas, uma vez que tanto políticos como altos cargos dirigentes tendem a evitar compromissos, planos ou reformas políticas a longo prazo”, avisa.
Por fim, o estudo conclui que a utilização das nomeações pode também gerar efeitos adversos na relação entre cidadãos e classe política, “na medida em que estas são percepcionadas como mecanismos de colonização partidária da administração pública”.
A percepção que o eleitorado tem da utilização da patronagem, aponta a tese de Doutoramento, “pode aumentar o desinteresse e o distanciamento dos cidadãos em relação aos partidos políticos e, ao mesmo tempo, reduz o potencial dos partidos para a mobilização do eleitorado, o que pode ser uma ameaça para a qualidade da democracia, na medida em que esta depende da participação dos cidadãos”.
Neste sentido, garante Patrícia Silva, “a patronagem pode ser parte da solução para os desafios enfrentados pelos governos partidários, mas poderá também ser parte do problema em termos dos desafios da qualidade da democracia”.
Tende a persistir a utilização das nomeações como uma forma de recompensa por serviços prestados
A investigadora da UA responsável pelo trabalho realizado no âmbito do Doutoramento em Ciências Políticas destaca que, no entanto, “as motivações de recompensa surgem associadas às posições hierárquicas intermédias e a posições nos gabinetes ministeriais ou nos serviços periféricos da administração pública, bem como a posições menos visíveis, mas igualmente atrativas do ponto de vista financeiro”. É o caso de cargos em embaixadas e de posições menos visíveis na estrutura diretiva das empresas públicas.
Estas nomeações para estruturas intermédias “são potencialmente utilizadas para cooptar apoio de indivíduos com redes de conhecimento que podem ser relevantes para o partido”. A entrega destes cargos “é mais utilizada para este efeito de recompensa, uma vez que se trata de níveis hierárquicos onde o volume de posições disponíveis é mais amplo e onde o controlo e a monitorização dos partidos da oposição e do eleitorado são, inversamente, menos eficazes”, diz a investigadora.
Procuram-se indivíduos com redes de conhecimento que podem ser relevantes para o partido
Em específico, são analisados os padrões de uma amostra de 11 mil nomeações políticas de 1995 a 2009 – que podem ser extrapolados até aos dias de hoje – e entrevistas a 51 dirigentes políticos, ministros e observadores privilegiados da política portuguesa.
Pode, assim, dizer-se que “as duas motivações estão presentes, isto é, as nomeações podem ser motivadas por questões de recompensa e de controlo”. Aponta a investigadora que “quando os partidos vencem eleições, os seus membros esperam ver a sua lealdade ao partido ser recompensada”.
Por isso, “estas nomeações combinam a vontade do nomeado e a necessidade do partido de assegurar o controlo de áreas sectoriais cruciais para o Governo, corroborando a coexistência de dinâmicas de recompensa e de controlo”.
Motivações de recompensa surgem sobretudo no final dos mandatos e na antecipação de eleições
Por oposição, o controlo de políticas públicas pode ser identificado no início do mandato. Na realidade, “as etapas iniciais dos mandatos governativos, particularmente em cenários de alternância partidária completa, tendem a gerar a necessidade de imprimir novas orientações nos serviços, através da reestruturação da orgânica do aparelho administrativo do anterior executivo”.
Tal, anota a investigadora, “parece ser acompanhado por uma adaptação das estruturas dirigentes às preferências programáticas dos ministros e do partido no Governo”.
Este trabalho de doutoramento aponta, ainda, para uma última importante conclusão. “Os resultados sugerem que os partidos da oposição podem exercer uma importante função de monitorização da utilização das nomeações, evitando que o principal competidor utilize o acesso ao Governo como uma porta aberta para o recurso às nomeações, sinalizando os casos de ocupação partidária do Estado quer nos debates parlamentares, quer através da comunicação social”,sublinha a investigadora.
É que ao denunciar a utilização dos recursos do Estado pelo seu principal opositor, “os partidos na oposição procuram confinar as possibilidades do seu principal oponente vir a deter recursos adicionais que impeçam o seu regresso ao Governo”.
De forma a contornar a pressão limitadora dos partidos da oposição em determinados níveis hierárquicos os partidos do Governo compensam com um aumento da proporção das nomeações em níveis hierárquicos menos visíveis.
Quando o principal partido da oposição é mais crítico, tende a verificar-se uma redução das nomeações nos cargos de direcção superior
“Colonização partidária” afasta eleitores
Face à tendência que impele os partidos no Governo a substituir a elite dirigente da administração pública, Patrícia Silva aponta para o risco de surgirem descontinuidades no processo de implementação de políticas públicas e de reformas a longo prazo. “A utilização das nomeações pode contribuir para a deterioração do processo de políticas públicas, uma vez que tanto políticos como altos cargos dirigentes tendem a evitar compromissos, planos ou reformas políticas a longo prazo”, avisa.
Por fim, o estudo conclui que a utilização das nomeações pode também gerar efeitos adversos na relação entre cidadãos e classe política, “na medida em que estas são percepcionadas como mecanismos de colonização partidária da administração pública”.
A percepção que o eleitorado tem da utilização da patronagem, aponta a tese de Doutoramento, “pode aumentar o desinteresse e o distanciamento dos cidadãos em relação aos partidos políticos e, ao mesmo tempo, reduz o potencial dos partidos para a mobilização do eleitorado, o que pode ser uma ameaça para a qualidade da democracia, na medida em que esta depende da participação dos cidadãos”.
Neste sentido, garante Patrícia Silva, “a patronagem pode ser parte da solução para os desafios enfrentados pelos governos partidários, mas poderá também ser parte do problema em termos dos desafios da qualidade da democracia”.
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